Dragkampen om skolan

Med fem rösters marginal röstade riksdagen den 8 december 1989 för att kommunalisera skolan, det vill säga att föra över ansvaret för lärarna på kommunerna.
 Beslutet var finalen på flera decenniers utveckling mot en mer decentraliserad skola.

På ja-sidan stod Socialdemokraterna och Vänsterpartiet (dåvarande VPK). Många lärare var, precis som den borgerliga oppositionen, kritiska till beslutet. Men även inom den socialdemokratiska regeringen fanns det personer som var tveksamma.

En var utbildningsministern Bengt Göransson som ifrågasatte det rimliga i att kommunalpolitikerna i framtiden skulle bedöma lärarnas kompetens: ”Med samma rätt som Volvo väljer företagsläkare bör kommunerna ha rätt att anställa lärare. Men lika lite som Volvo kan utfärda läkarlegitimationer bör lokala skolstyrelser får ta ställning till lärarbehörighet”, resonerade han.

Den dåvarande skolministern Göran Persson (S) skriver i sina memoarer att han är övertygad om att han gjorde rätt när han drev fram kommunaliseringen ”även om jag samtidigt insåg varför lärarna gjorde sådant motstånd. Den statliga kopplingen gav dem högre status i förhållande till kommunalanställda. Jag förstod deras motstånd, men det gamla systemet var dödsdömt”.

Folkpartiet är förmodligen det riksdagsparti som under de senaste åren mest ihärdigt och kategoriskt kritiserat den ökade decentraliseringen. Då det begav sig var man inte lika kritisk.

1990 till exempel, förklarade Lars Leijonborg, senare FP-ledare, från riksdagens talarstol: ”Nu får vi äntligen en kraftig decentralisering av skolan och schabloniserade stats-bidrag. Allt detta har vi krävt länge, och den svenska skolan behöver det verkligen. Jag är också beredd att ge ett visst överbetyg för Göran Perssons rejäla tag i skolbyråkratin. Jag tror att det är riktiga grepp.”

En som omprövat sin uppfattning är den tidigare socialdemokratiska riksdagsledamoten och utbildningspolitikern Bengt Silfverstrand. 1989 röstade han för kommunaliseringen.

Det var ett felaktigt beslut som har skapat ojämlika förhållanden i skolan, ökade skillnader, godtycklighet i beslutsfattandet och på många håll sämre kvalitet i undervisningen. Jag tycker idag att skolan bör för-statligas.

Flera som Skolvärlden har talat med säger att beslutet 1989 visserligen inte var oundvikligt, men den logiska konsekvensen av en flera decennier lång utveckling mot allt större kommunal kontroll över skolan.

– Det gamla systemet hade havererat. Huvudmannaskapet var splittrat. Skolöverstyrelsen hade på 1980-talet blivit en koloss som det var oerhört svårt att få något vettigt ur. Dess anseende var kört i botten, säger historiken och Sacos avgående samhällspolitiske chef Gunnar Wetterberg som under 1980-talet bland annat arbetade som chefstjänsteman och utredare på finansdepartementet.

Han är tveksam om det hade varit möjligt att gå åt det motsatta hållet.

– Det gamla systemets haveri blockerade en utveckling mot ett totalt förstatligande, vilket nog var tur, säger Gunnar Wetterberg.

Hans Albin Larsson, professor i historia och utbildningsvetenskap samt ordförande i Historielärarnas förening, menar att makten över skolan alltid har böljat fram och tillbaka mellan staten och kommunerna.

– När staten etablerade universitet och högskolor ville den säkerställa att kvaliteten var hög på dem som skulle gå där. Därför blev gymnasierna statliga. Folkskolan blev det upp till socknarna/kommunerna att svara för, säger Hans Albin Larsson.

Och så fortsatte det långt in på 1900-talet.

– Innan socialdemokratin kom i regeringsställning värnade man om den kommunala självstyrelsen. På många håll – framför allt i kommuner där partiet var starkt – såg man den kommunala självstyrelsen som en möjlighet att genomföra reformer. Socialdemokratiskt styrda Malmö hade till exempel tidigt en radikal skolpolitik som gick ut på att staden sponsrade familjer som lät sina barn gå kvar ytterligare ett år i skolan efter att den obligatoriska skolgången tagit slut, berättar Gunnar Wetterberg.


– När socialdemokratin i början på 1930-talet fick regeringsmakten blev man däremot betydligt mer benägen att centralstyra skolan.

Den moderna skolan är precis som övriga delar av välfärdssamhället i stor utsträckning ett efterkrigsprojekt. Det är under 1950-talet som skolan på allvar börjar byggas ut. För många var en bred, allmän och allomfattande skola en väg att lösa ekonomiska och sociala problem och att utjämna klasskillnader. Skolan sågs som ett verktyg i demokratiseringen av samhället.

Inför valet 1948 tryckte det socialdemokratiska ungdomsförbundet SSU upp en idag klassisk affisch med en springpojke som blickar bort mot en grupp studenter. Affischen hade texten:
”Begåvad men fattig – ge honom lika chans.”

– Det var under 1940- och 1950-talen mycket prat om begåvningsreserven, framför allt från socialdemokratins och en del liberalers sida, berättar Gunnar Wetterberg.

Men bara ideologisk övertygelse räckte inte för att driva på utbyggnaden av skolan. Lika viktigt var det växande behovet av välutbildad arbetskraft. Även krigsårens stora barnkullar bidrog till utbyggnaden.

– Det här var en expansiv period där det satsades mycket pengar. Kommunernas roll stärktes på utbildningsområdet. Fler och fler uppgifter blev kommunala – lokaler, skolmåltider, läromedelsinköp och skolhälsovård. Däremot inte själva undervisningen. Den fortsatte staten att reglera, säger Hans Albin Larsson.

Som en del i arbetet med att skapa den nya skolan blev lärarna inom barn- och ungdomsskolan kommunalt anställda, förutom (motsvarande) låg- och mellanstadielärarna som redan var det. Lärarnas arbetsvillkor reglerades i avtal med staten som också finansierade deras löner.


I flera statliga utredningar pläderades det för att det lokala inflytandet över skolan borde öka. Samtidigt betonades det att kvalitetsfrågorna skulle vara förbehållna staten.

– Det handlade bland annat om behörighetsregler och liknande. Den statliga styrningen ansågs viktig för att åstadkomma en likvärdig skola över hela landet. Det var professionen som skulle svara för vad som skedde i klassrummet: för undervisningsmetoder, läromedel och liknande. Staten såg till att undervisningens innersta kärna var förbehållen lärarna, säger Hans Albin Larsson.

Kommunsammanslagningarna i början av 1970-talet är en bra illustration av det nära sambandet mellan skolutbyggnaden och kommunerna. I början av 1950-talet fanns det cirka 2 500 kommuner i Sverige. Tjugo år senare hade antalet minskat till knappt 280.

– En av de viktigaste drivkrafterna bakom kommunsammanslagningarna lär ha varit att alla kommuner skulle bli stora nog att kunna bära ett högstadium. Det var också kommunerna som, genom kraftiga höjningar av kommunalskatterna, mobiliserade de pengar som behövdes för att kunna bygga ut skolan, säger Gunnar Wetterberg.

Ett återkommande begrepp i 1970-talets diskussion om skolan var decentralisering. Staten skulle ange mål och riktlinjer, men i växande utsträckning överlåta ansvaret för skolans organisation till kommunerna.

– Det är i ganska stor politisk enighet som man för över mer och mer makt över skolan till kommunerna, säger Hans Albin Larsson.

Samtidigt börjar lärarnas löner försämras jämfört med flera andra yrkesgruppers.

– Resan neråt för lärarlönerna började redan runt 1970. Lärarna tjänade tidigare ganska hyfsat och kom bra ut ur arbetsmarknadskonflikterna 1966 och 1971. Deras framgångar retade många sociademokratiska makthavare som tog revansch under 1970- och 1980-talens förhandlingar mellan lärarfacken och staten. Den höga inflationen bidrog också till att urholka lärarlönerna, säger Gunnar Wetterberg.

Under 1980-talet växte kritiken mot den offentliga sektorn. Den ansågs, framför allt av kritiker på den politiska högerkanten, som byråkratisk och ineffektiv. Den svenska skolan beskrevs som den kanske dyraste i världen, men långt ifrån den bästa. Produktiviteten ansågs som alldeles för låg.

Med inspiration från Ronald Reagans USA och Margaret Thatchers Storbritannien hoppades många, även inom delar av socialdemokratin, att det med hjälp av avregleringar, privatiseringar, decentralisering, konkurrensutsättning, besparingar och en allt större fokusering på mål- och resultatstyrning skulle gå att effektivisera den offentliga sektorn, däribland skolan.

– Det togs ett antal viktiga beslut under 1980-talet som enligt min mening starkt har bidragit till skolans negativa utveckling. Ett sådant gällde lärarnas behörighetsregler. Istället för att de skulle ha utbildning i de ämnen som de undervisade i, ändrades reglerna till att skolans rektor skulle eftersträva att lärarna i huvudsak hade en utbildning som motsvarade deras arbetsuppgifter, berättar Hans Albin Larsson.

– Samtidigt ändrades det statliga regelverket kring rektorernas behörighet. De skulle tidigare ha lärarutbildning på den nivån de skulle vara rektor för. Det ändrades till att till rektor kunde endast den utses som hade förvärvat pedagogisk insikt. Och det har ju nästan varenda människa. Man tog bort behörigheten för rektorerna och gjorde dem till budgethållare. De tidigare statligt reglerade skolcheferna blev helt kommunala, en slags skolkamrerer.

Hans Albin Larsson beskriver beslutet i riksdagen i december 1989 som toppen på en lång utvecklingskurva.

– Man gör rent hus och tar bort nästan alla kvalitetsregler som finns. De regler som trots allt blir kvar görs väldigt lösa. Staten retirerar och överlåter till kommunerna att helt sköta skolan. I praktiken innebär det att människor som ofta inte har några direkta kunskaper om utbildning fattar detaljbeslut över professionens huvud.

Det lilla som fanns kvar av statlig styrning och kontroll försvann med den nya borgerliga regeringens satsning på friskolor och skolpeng. Kommunala och fristående/privata skolor agerade plötsligt på en marknad i konkurrens med varandra. Från att ha varit medborgare med rätt till utbildning blev eleverna kunder på en skolmarknad.

– De borgerliga var emot kommunaliseringen. Men när de själva fick regeringsmakten 1991 upphävdes den inte. Istället gjorde de en uppgörelse med Socialdemokraterna om skolpeng, säger Hans Albin Larsson.

– Reglerna som togs fram kring friskolorna var oerhört ”lösa”. I det nya kapitlet i skollagen hette det till exempel att de fristående skolorna skulle leva upp till samma krav som de kommunala till ”art och nivå”. Man formulerade en gummiparagraf. Det betydde att man kunde ha färre lärare, hitta på nya ämnen, bilda koncerner och trixa med det mesta. Kommunaliseringen i kombination med friskolereformen slog sönder det som trots allt fanns kvar av en likvärdig skola, säger Hans Albin Larsson.

I början av 1990-talet förändrades även statsbidragssystemet till kommunerna, vilket många anser påverkade skolans kvalitet negativt.

– Tidigare fanns det 50 eller 60 specialdestinerade statsbidrag till kommunerna, vilket de flesta ekonomer som sysslade med frågan ansåg var ett mycket ineffektivt system. 1993 valde man istället att lägga i princip alla bidrag i samma påse. Sedan var det upp till respektive kommun att avgöra hur pengarna skulle användas, berättar Gunnar Wetterberg.

Problemet var bara att staten, som en del i arbetet med att sanera sin egen ekonomi, minskade på bidragens storlek.

– Den gjorde ungefär som Axel Oxenstierna gjorde när han skulle ta ut soldater till trettioåriga kriget. Han lät nämndemännen svara för uttaget och slapp därmed folkets vrede. På liknande vis var det under 1990-talet. Då var det kommunstyrelseledamöterna som fick ta stryk för de många besparingarna på skolans område.

Gunnar Wetterberg, som arbetade på Finansdepartementet under krisåren, tror att det antagligen hade skurits lika mycket på skolan om den hade varit statlligt finasierad.

–Man skar hårt i alla statliga anslag då, säger han.

Forskaren, ämnesläraren och rektorsutbildaren Anna Forssell vid Stockholms universitet arbetade under några år på 1990-talet som pressekreterare till skolminister Ylva Johansson (S) och var sedan kvar som sakkunnig på departementet under en period.

Hon menar att det är alldeles för enkelt att skylla de senaste årens sjunkande skolresultat på enbart kommunaliseringen.

– Man skulle decentralisera makt och inflytande till professionen, till lärare och rektorer. Men så blev det inte. Lärarna fick inte makten i klassrummet som många hoppades på.

– Ungefär samtidigt med kommunaliseringen fick vi friskolor, fria skolval, skolpeng och enorma nedskärningar i offentlig sektor på grund av den ekonomiska krisen. Det var reformer och förändringar som förstärkte varandra negativt. Många hoppades att den ökade konkurrensen skulle gynna kvaliteten, att det inte behövdes någon egentlig kontrollapparat. Det fanns en utbredd naivitet kring vilka krafter som släpptes lösa.

Även om den statliga styrningen och kontrollen av skolan har ökat under de senaste åren, beskriver Gunnar Wetterberg de senaste decenniernas skolutvecklingen som ”katastrofal”, i synnerhet på gymnasienivå.

– Man har till exempel släppt hela den offentliga kontrollen över gymnasieskolans dimensionering. Istället bejakas eleverna fria val fullt ut. På grundskolenivå är kombinationen av fritt skolval och fri etableringsrätt framför allt problematisk ur segregationssynvinkel, vilket jag dessutom tror är något som är mycket farligt på sikt.

– Vi hade tidigare två viktiga instrument för att etablera ett kitt i samhället – lumpen och skolan. Lumpen har vi helt och hållit avhängt oss. Nu är vi också på väg att avhänga oss skolan.

Att öka den statliga styrningen och kontrollen av skolan är Gunnar Wetterberg positiv till.

– Men jag tror inte på att förstatliga skolor. Däremot tycker jag att det vore spännande att slå samman landstingen till exempelvis sex regioner och låta dem bland annat ansvara för gymnasieskolan. Regionerna behöver inte driva några egna gymnasier, däremot ska de upphandla utbildningsplatserna med hjälp av tydliga kvalitetskriterier.

Med andra ord, ingen skolpeng eller fri etableringsrätt?

– Nej, däremot får eleverna i mitt system får söka och välja fritt bland de platser som är upphandlade av regionerna. Det fria skolvalet blir kvar.

Vad man ska göra med grundskolan tycker Gunnar Wetterberg är knepigare.

– Vi befinner oss i en pest– eller kolerasituation. Kommunaliseringen var inte bra, men jag tror heller inte på ett förstatligande. Jag tror att det mest rationella är att ha kvar grundskolan på kommunal nivå, men inom tydliga statliga ramar.

Liknande uppfattning har Hans Albin Larsson:

– Jag tror att kommunerna även i framtiden bör ansvara för grundskolan och de praktiska gymnasierna, förutsatt att det finns en mycket tydlig kvalitetsstyrning från statens sida. Det är viktigt med tydliga statliga regler, framför allt när det gäller behörighet, timplaner och liknande. Under de senaste åren har det nästan rått en Klondykeinställning till skolan. Nästan vem som helst har kunnat hitta på vad som helst och dessutom fått skattepengar för besväret.

Vad bör hända med friskolorna?

– Är de seriösa och upprätthåller kvalitetskrav kan de få vara kvar. Men de bör vara betydligt färre än idag. Friskolorna ska bidra till att förbättra skolan, inte dränera den på pengar och förstöra många ungdomars förutsättningar att studera vidare.

Enligt Hans Albin Larsson bör staten svara för de universitetsförberedande gymnasierna.

– Då kan man ganska lätt upprätt-hålla samma kvalitet och villkor över hela landet. Statliga gymnasier förenklar dessutom kontakten och samarbetet mellan gymnasierna och universiteten/högskolorna och gör det möjligt att kombinera lärartjänster.

Anna Forssell tror att ett förstatligande av den svenska grund- och gymnasieskolan skulle vara kostsamt.

– Frågan är hur man tänkt göra med friskolorna? Förstatliganden är en mycket mer komplex fråga än vad som görs gällande i debatten.

– Däremot tror jag att den statliga kontrollen och styrningen av skolan måste öka. Jag tror även att staten bör ta ett större ansvar för finansieringen.

 

Skolutvecklingen i korthet

– Makten över skolan har varierat genom århundradena

1085: Katedralskolan i Lund grundas som en domskola. Domskolorna var ursprunget till de svenska allmänna läroverken.

1623: Sveriges första gymnasieskola grundas i Västerås.

1693: Enligt den nya skolordningen stadgas att de som ville gå vidare till akademien skulle genomgå en kunskapsprövning. Detta var en första form av studentexamen.

1723: Enligt en regeringsresolution ålades föräldrarna att lära barnen ”läsa bok” och se till att de lärde sig vissa hänvisade kristendomsstycken. 

1786: Första flickskolan grundas i Sverige av Herrnhutiska brödraförsamlingen i Göteborg.

1842: Folkskolan inrättas. Enligt 1842 års folkskolestadga ska det finnas minst en skola i varje socken och stadsförsamling. Denna skola skulle vara fast och ha en godkänd lärare. Alla åldersgrupper skulle gå i samma klass.

1847: Mindre än hälften av barnen i skolåldern är inskrivna i någon skola.

1849: Gymnasiet delas i två lika långa studievägar, förenade inom ett läroverk med studentexamen som slutmål.

1856: För att även barn i glesbygden ska få undervisning inrättar staten statsbidrag till mindre folkskolor.

1862: Det första statliga reglementet för folkskoleseminarier. 1877 blev utbildningen fyraårig. Tvåårig seminarieutbildning av småskollärare anordnades av landstingen.

1864: Klasser inrättas i folkskolan.

1878: Allmän läroplan införs.  Folkskolan blev sexårig. Läroverken delas in i ett högre läroverk med nioårig studiegång fram till slutexamen och ett lägre läroverk med tre eller fem årskurser utan slutexamen.

1882: Skolplikt införs.

1895: Tre fullgjorda folkskoleår blir grund för läroverksstudier.

1905: Läroverksöverstyrelsen inrättas vilket ger en centralisering. Läroverket delas in i ett lägre sexårigt stadium som kallas realskola och ett högre fyraårigt stadium som kallas gymnasium och som bygger på realskolans femte klass och får studentexamen som slutmål. Samma år får flickor tillträde till studier vid läroverken, till en början endast i realskola. Fyraåriga kommunala mellanskolor inrättas. De bygger på klass 6 i folkskolan och leder till realexamen.

1914: Beslut om en 4-årig folkskollärarutbildning.

1918: Tekniska skolor inrättas på gymnasienivå (tekniska läroverk).

1920: Den sexåriga folkskolan anses som genomförd. Folkskolöverstyrelsen och läroverksöverstyrelsen slås samman till Skolöverstyrelsen.

1921: Kommunala verkstadsskolor inrättas.

1928: Enligt den nya läroverksstadgan får även flickor antas till gymnasiet.

1936: Riksdagsbeslut om sjuårig obligatorisk folkskola. Genomförandet ska ske under perioden 1937 till 1949.

1941: Engelskan börjar införas som första främmande språk i skolan.

1950: Beslut om att enhetsskolan – istället för folk- och realskolan – ska införas för en försöksperiod om tio år.

1957: Riksdagen beslutar att försöksverksamheten ska vara avslutad 1961/62.

1958: Aga förbjuds i folkskolan.

1962: Riksdagen beslutar att inrätta en ny nioårig obligatorisk skola, grundskolan. Den ersätter folkskolan, fortsättningsskolan, högre folkskolan, kommunala mellanskolan, realskolan och kommunala flickskolan.

 Grundskolan övertar successivt folkskolans uppgifter och är helt införd 1971. Samtidigt beslutas om att inrätta tvååriga fackskolor. De ersätts 1970 av tvååriga allmänna linjer på det nya gymnasiet.

1964: Riksdagen beslutar om att inrätta ett nytt gymnasium uppdelat på fem treåriga linjer. Alla gymnasier skulle vara kommunala.

1970: Riksdagen beslutar om en ny och samlad läroplan för gymnasieskolan Lgy70.

1989: Riksdagen beslutar om kommunalt huvudmannaskap för lärare.

1990: Skolöverstyrelsen läggs ner och ersätts av Skolverket.

1990-talet: Genomförs en rad ”maktreformer” på skolans område. Statens kontroll och styrning minskar radikalt.  Kommunerna får det fulla ansvaret för genomförandet av skolans verksamhet. Den ekonomiska styrningen läggs på kommunerna. Samtidigt öppnas för ett långtgående privat friskolesystem. Ett nytt betygssystem införs, förskolan förs in i utbildningssystemet och gymnasieskolan blir helt treårig.

2000-talet: Efter larmrapporter om fallande skolresultat återtar staten kontrollen över skolan. Skolinspektionen inrättas, tydliga behörighetsregler införs för lärare. Däremot kvarstår friskolesystemet.